Buena regulación y (ab)uso del Real Decreto Ley
Buena regulación y (ab)uso del Real Decreto Ley
El artículo 86 de la CE permite al Gobierno emitir Real Decreto-Ley en urgencias, limitado por el Tribunal Constitucional en impuestos directos. Su uso creciente en reformas variadas plantea dudas sobre la adherencia a la buena regulación y seguridad jurídica, desafiando la coherencia normativa.
El artículo 86 de la Constitución Española (“CE”) permite al Poder Ejecutivo dictar, sin necesidad de acudir al procedimiento parlamentario habitual, normas con rango de Ley en situaciones de extraordinaria urgencia y necesidad. La figura es conocida como “Real Decreto-Ley”. La Carta Magna prohíbe, de manera expresa, su uso para regular las instituciones básicas del Estado (por ejemplo, la Corona); los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos recogidos en el Título I de la propia CE; el régimen de las Comunidades Autónomas o el Derecho Electoral General. A partir de ahí, entramos en un terreno inexplorado y abierto que es, por tanto, propicio para la interpretación y ello ha dado lugar a múltiples Sentencias del Tribunal Constitucional (“TC”).
En materia tributaria, el TC tiene reiteradamente establecido que el Real Decreto-Ley no puede afectar al deber de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos en cuanto se encuentra conectado con el principio de capacidad económica recogido en el artículo 31.1 CE. Más en concreto, para el TC es clave analizar qué tributo es el que se pretende regular vía Real Decreto-Ley y examinar su papel dentro del sistema fiscal. En este sentido, para el TC los tributos que son esenciales dentro de nuestro ordenamiento suelen ser los directos (Impuesto sobre la Renta e Impuesto sobre Sociedades) y la alteración de sus elementos clave (o creación) está vedada constitucionalmente. Por este motivo, por ejemplo, el TC, en Sentencia de 1 de julio de 2020, consideró que el cambio del régimen de pagos fraccionados en el Impuesto sobre Sociedades introducido por el Real Decreto-Ley 2/2016 debía reputarse inconstitucional y, sobre la base de la doctrina de dicha Sentencia, precisamente, la Audiencia Nacional planteó una nueva cuestión de inconstitucionalidad, pero esta vez en relación con el Real Decreto-Ley 3/20216, que modificó ciertos aspectos de la Ley del Impuesto sobre Sociedades igualmente y que ha dado lugar a una nueva Sentencia en la misma línea que la anterior que acabamos de conocer.
Por el contrario, en su Sentencia de 9 de marzo de 2023, el TC ha considerado que regular la conocida como “plusvalía municipal” por Real Decreto-Ley no supone ningún incumplimiento del artículo 86 CE, por cuanto este tributo debía reformarse de manera “urgente” tras la Sentencia del propio TC de 26 de octubre de 2021 (y eso que, desde 2017, el propio TC había advertido de las posibles inconstitucionalidades del impuesto). Además, aplicando la doctrina anteriormente comentada, el TC considera que la plusvalía municipal no es un tributo esencial de nuestro sistema fiscal (que pregunten a los Ayuntamientos sobre si es o no importante en sus presupuestos).
Con independencia de la idoneidad o no de este instrumento legislativo para regular la materia tributaria en particular, la realidad es que, en los últimos años, nos estamos acostumbrando a ver -especialmente según se acerca el final del año- un incremento de publicaciones en el Boletín Oficial del Estado de Reales Decretos-Leyes que bajo títulos tan sugerentes como “medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía” (Real Decreto-Ley 8/2023, de 27 de diciembre) esconden un sinfín de reformas que afectan a materias tan dispares como legislación procesal, energética, función pública y, por descontado, fiscales, con las consecuencias que tiene para el destinatario de las mismas que tiene que ir revisando con un cuidado extremo qué puede estar cambiando en el ordenamiento jurídico y, muchas veces, con efecto inmediato, de un día para otro.
En este contexto sería lícito plantearse que este (ab)uso de los conocidos como “Decretos Leyes Ómnibus”, al margen de los problemas generales de constitucionalidad que hemos esbozado, tiene difícil encaje con los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015, de 1 de octubre) y, en particular, con lo establecido en el apartado 4 de dicho precepto: “a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas”.
Ya se sabe: la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento (artículo 6.1 del Código Civil). Tampoco a los Poderes Públicos.
En materia tributaria, el TC tiene reiteradamente establecido que el Real Decreto-Ley no puede afectar al deber de todos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos en cuanto se encuentra conectado con el principio de capacidad económica recogido en el artículo 31.1 CE. Más en concreto, para el TC es clave analizar qué tributo es el que se pretende regular vía Real Decreto-Ley y examinar su papel dentro del sistema fiscal. En este sentido, para el TC los tributos que son esenciales dentro de nuestro ordenamiento suelen ser los directos (Impuesto sobre la Renta e Impuesto sobre Sociedades) y la alteración de sus elementos clave (o creación) está vedada constitucionalmente. Por este motivo, por ejemplo, el TC, en Sentencia de 1 de julio de 2020, consideró que el cambio del régimen de pagos fraccionados en el Impuesto sobre Sociedades introducido por el Real Decreto-Ley 2/2016 debía reputarse inconstitucional y, sobre la base de la doctrina de dicha Sentencia, precisamente, la Audiencia Nacional planteó una nueva cuestión de inconstitucionalidad, pero esta vez en relación con el Real Decreto-Ley 3/20216, que modificó ciertos aspectos de la Ley del Impuesto sobre Sociedades igualmente y que ha dado lugar a una nueva Sentencia en la misma línea que la anterior que acabamos de conocer.
Por el contrario, en su Sentencia de 9 de marzo de 2023, el TC ha considerado que regular la conocida como “plusvalía municipal” por Real Decreto-Ley no supone ningún incumplimiento del artículo 86 CE, por cuanto este tributo debía reformarse de manera “urgente” tras la Sentencia del propio TC de 26 de octubre de 2021 (y eso que, desde 2017, el propio TC había advertido de las posibles inconstitucionalidades del impuesto). Además, aplicando la doctrina anteriormente comentada, el TC considera que la plusvalía municipal no es un tributo esencial de nuestro sistema fiscal (que pregunten a los Ayuntamientos sobre si es o no importante en sus presupuestos).
Con independencia de la idoneidad o no de este instrumento legislativo para regular la materia tributaria en particular, la realidad es que, en los últimos años, nos estamos acostumbrando a ver -especialmente según se acerca el final del año- un incremento de publicaciones en el Boletín Oficial del Estado de Reales Decretos-Leyes que bajo títulos tan sugerentes como “medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía” (Real Decreto-Ley 8/2023, de 27 de diciembre) esconden un sinfín de reformas que afectan a materias tan dispares como legislación procesal, energética, función pública y, por descontado, fiscales, con las consecuencias que tiene para el destinatario de las mismas que tiene que ir revisando con un cuidado extremo qué puede estar cambiando en el ordenamiento jurídico y, muchas veces, con efecto inmediato, de un día para otro.
En este contexto sería lícito plantearse que este (ab)uso de los conocidos como “Decretos Leyes Ómnibus”, al margen de los problemas generales de constitucionalidad que hemos esbozado, tiene difícil encaje con los principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015, de 1 de octubre) y, en particular, con lo establecido en el apartado 4 de dicho precepto: “a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas”.
Ya se sabe: la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento (artículo 6.1 del Código Civil). Tampoco a los Poderes Públicos.